Kommentar: Eldre og menneskerettigheter

Thorsen spør i sin kommentar: Eldres menneskerettigheter. Hvordan er utfordringene på disse områdene?

• Vergemål og rettslig handleevne
• Vold og seksuelle overgrep
• Tvungen helsehjelp
• Aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet
• Universell utforming – informasjons-, kommunikasjons- og tjenestetilgang
• Helsehjelp, underernæring og uheldig legemiddelbruk
• Eldre LHBTI-personers møte med helse- og omsorgstjenester

Å vise til brudd på menneskerettigheter er en meget slagkraftig argumentasjon for å sikre rettigheter og rette opp urett og undertrykkelse av ulike grupper. Menneskerettigheter for eldre har ligget i skyggen av menneskerettigheter for andre grupper som har kjempet fram sine rettigheter.

Norges institusjon for menneskerettigheter, NIM, har utgitt en Temarapport 2019, der de tar for seg eldres menneskerettigheter. NIM har som lovpålagt mandat å fremme og beskytte menneskerettighetene. Rapporten minner innledningsvis om at antallet eldre over 70 år vil dobles i årene fremover, med en estimert økning fra 600000 personer i dag til over dobbelt så mye, 1.3 millioner i 2060. Eldres menneskerettigheter bør bli et helt sentralt tema i årene som kommer. FNs generalforsamling vedtok 17 september 2018 en resolusjon om at økningen i antall eldre gjør det aktuelt med større oppmerksomhet rundt eldres menneskerettigheter.

Hva er det lovrettslige grunnlag for eldres menneskerettigheter?

FNs Verdenserklæring om menneskerettighetene slo i 1948 – med artikkel 1 – fast at «alle mennesker er født frie og med samme menneskeverd og menneskerettigheter». I 1976 ble Verdenserklæringen fulgt opp gjennom FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og om sivile og politiske rettigheter. Konvensjonene slår fast at menneskerettighetene skal gjelde for alle «uten forskjellsbehandling av noen art slik som på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, eiendom, fødsel eller annet forhold.» (Artikkel 2 i begge konvensjonene). Vi merker oss at alder ikke er nevnt, men ligger under «annet forhold». I det videre menneskerettsarbeid har eldre stort sett ikke vært nevnt.

Menneskerettighetene er forankret i den norske menneskerettsloven, som inkorporerer sentrale menneskerettskonvensjoner. Dette innebærer at ved motstrid, da får disse konvensjonene forrang foran nasjonal rett. Den europeiske menneskerettskonvensjonen vedtatt av Europarådet (EMK), har 14 hovedkonvensjoner (EMK-artikler), som presiserer en rekke rettigheter. Gjennomføringen av konvensjonene overvåkes av tre komiteer; FNs menneskerettskomité, FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og FNs komité for personer med nedsatt funksjonsevne. Disse avgir uttalelser. Concluding oberservation angår mer spesifikt forhold i Norge, i form av kritikk eller anbefalinger.

Det første punktet NIM-rapporten tar opp er vergemål og rettslig handleevne. Det er stor overlapping mellom eldre og personer med nedsatt funksjonsevne. De fleste med nedsatt funksjonsevne er eldre, og det skjer en økning i både antall og andel med økende alder. I 2006 vedtok FN konvensjonen om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Det skjedde etter at det var avdekket grove menneskerettsbrudd verden over, og ved sterk mobilisering og politisk press, ikke minst fra funksjonshemmede og deres organisasjoner. CRPD var et paradigmeskifte for funksjonshemmedes rettsstilling (1), av stor betydning for deres livssituasjon.

Norge har tilsluttet seg FN-konvensjonen om rettigheter til personer med funksjonsnedsettelse (CRDP), som angår mennesker (inklusive eldre) som har «langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på linje med andre (Artikkel 12)». Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven, og har dermed ikke forrang foran andre norske lover, men utgjør likevel en viktig premiss for politikkutforming. Den overvåkes av FNs komité for personer med nedsatt funksjonsevne. Artikkel 12 i CRDP bekrefter at personer med nedsatt funksjonsevne har rettslig handleevne på lik linje med andre, på alle livets områder, og de skal ikke kunne fratas sin rettslige handleevne. Staten skal sikre tiltak som gjelder utøvelse av rettslig handleevne, og ha beskyttelsesmekanismer som gjelder misbruk. CRPD- komiteen har uttalt at å frata noen deres rettslige handleevne er ulovlig, etter konvensjonen.

Dette er radikalt, og det angår mange eldre, ikke minst personer med demens. En regner at cirka 80000 personer har demens i Norge i dag.

Norge har to former for vergemål, en frivillig og en tvungen. Den første krever skriftlig samtykke av den det gjelder, den andre – den tvungne – må besluttes av en domstol. I alt 36200 voksne personer har verger (2016), i all hovedsak frivillig, og omtrent 250 personer har full eller delvis fratakelse av rettslig handleevne. Dette gjelder først og fremst personer med demens.

Norge har tidligere gitt en tolkning av CRPD, der verger ved dom skal være «siste utvei» og underlagt kontrollmekanismer. FN-komiteen som skal følge gjennomføringen av konvensjonen har uttalt at statene er forpliktet til å gå bort fra erstattende beslutningsregimer – for eksempel ved verger – til utvikling av støttende beslutningsregimer. Høyesterett har uttalt at den norske tolkningserklæringen står i klar motstrid til CRPD-komiteens uttalelse. Spørsmålet om tvungent verge er altså omstridt, diskuteres både nasjonalt og internasjonalt, og den norske praksisen med verger vil bli vurdert menneskerettslig.

Hvordan er så praksis med vergemål?

Riksrevisjonen har i en gjennomgåelse (i 2018) funnet at i 2/3 av sakene er vergemålene generelt utformet, og ikke tilpasset personen det gjelder. I vel halvparten av sakene er det ikke dokumentert at fylkesmannen har snakket med dem vergemålet gjelder. Det mangler en oversikt over opplæringen av verger, og en plan (eller instruks) for fylkeslegens tilsyn med verger. Likestillings- og diskrimineringsombudet (2) peker på at verger mangler kunnskap om CRPD, at enkelte verger har altfor mange personer under vergemål og at noen verger går ut over sin fullmakt. En datter forteller (3) at «Min mor fikk opprettet verge da hun kom på sykehjemmet, uten at hverken hun eller jeg ble spurt eller informert om dette. De sa det var deres rutine.» Det er altså avdekket stor svikt i vergemålsordningen når det gjelder individtilpasning, og rettsikkerheten er dårlig for mange.

NIM anbefaler at rettsikkerheten styrkes for personer uten samtykkekompetanse, som særlig gjelder personer med demens, at den enkeltes selvbestemmelsesrett respekteres i størst mulig grad og at vergemål må tilpasses individuelt. NIM støtter at Justisdepartementet har foreslått endringer i vergemålsloven som vil bedre den enkeltes rettsikkerhet.

Det vil komme endringer med krav om større støtte til den enkeltes selvbestemmelse og rettslige handleevne. Både kommunale og fylkeskommunale etater, og personer i helse- og omsorgsektoren må kjenne til og følge opp disse. Den første norske læreboka om funksjonshemmedes menneskerettigheter (1), forteller om hva dette vil innebære i praksis.

Det neste punktet rapporten tar for seg er vold og seksuelle overgrep mot eldre. Seksuelle overgrep mot eldre er tabubelagt (4), og vold og overgrep mot eldre er et usynlig samfunnsproblem (5). En studie peker mot at 36 000 hjemmeboende personer har vært utsatt for vold – psykisk eller fysisk, eller seksuelle overgrep – hovedsakelig fra personer de er i nærrelasjon til. Slik vold er vanskelig å avdekke, spesielt når den er rettet mot eldre. Det mangler kunnskap, kartleggingsverktøy og veiledning, og eldre er i liten grad nevnt i kommunale handlingsplaner. Norge har som stat en menneskerettslig plikt – en aktivitetsplikt, til å gripe inn for å forebygge og hindre vold og overgrep.

NIM-rapporten understreker at myndighetene bør iverksette tiltak på systemnivå for å forebygge og forhindre vold mot eldre, og styrke kompetansen til helse- og omsorgspersonell, og kommunene bør utarbeide og iverksette handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Dette lille og forsiktige ordet bør, synes svakt, stilt overfor volden og overgrepene som forekommer og den aktivitetsplikt Norge har.

Det neste punktet er tvungen helsehjelp, som støter an mot personens rett til og respekt for sitt privatliv (EMK artikkel 8). En person må samtykke til helsehjelp. Spørsmålet oppstår spesielt om hva man skal gjøre om personen har demens og ikke er samtykkekompetent. Tvang skal være siste utvei og stå i forhold til det man ønsker å oppnå. Det skal foreligge skriftlige vedtak og være adgang til å klage. Pasient og brukerrettsloven fikk i 2009 et nytt kapittel 4. I juni 2016 opprettet regjeringen «tvangslovsutvalget» som skulle foreta en gjennomgang av loven på feltet, og resultatet av arbeidet forelå 15. juni 2019. Selv innenfor dagens lovverk er praksis svært mangelfull. En rapport (6) fra SSB viser at kun halvparten av landets kommuner har registrert bruk av tvang i helse- og omsorgsektoren.

NIM anbefaler flere undersøkelser av omfanget av vold, mer kunnskap hos helsepersonell på sykehjem og sikring av eldres rettsikkerhet, ikke minst dokumentert ved vedtak.

Et viktig punkt er aldersdiskriminering utenfor arbeidslivet. Den norske grunnloven § 98 nevner ikke spesifikke grunnlag for diskriminering, som for eksempel alder. En vurdering av aldersdiskriminering må spørre om aldersgrensen er saklig, nødvendig og rimelig (forholdsmessig). Hva dette er, er uklart, men utviklingen går i retning av forbud mot aldersdiskriminering på alle samfunnsområder.

Den nye likestillings- og diskrimineringsloven trådte i kraft 1. januar 2018, og lanserte (§6 første ledd) et forbud mot diskriminering på grunn av alder på alle samfunnsområder, med ett vesentlig unntak: Aldersgrenser som følger av lov eller forskrift er unntatt og er ikke aldersdiskriminering (§9).

At aldersdiskriminering i arbeidslivet – som det er grunn til å anta er omfattende – er unntatt, skyldes at det på arbeidslivets områder gjelder spesiallovgivning, som arbeidsmiljøloven kapittel 13. Pensjonistforbundets leder Jan Davidsen (7) krever at «alle aldersgrenser som ikke er saklig begrunnet, øyeblikkelig må fjernes, enten det er i helsesektoren eller innenfor andre samfunnsområder».

NIM mener at unntaket er menneskerettslig problematisk, og anbefaler at myndighetene ser nærmere på om dette unntaket er i strid med forbudet i § 6.

Det sjette punktet gjelder universell utforming og tilgang til informasjon, kommunikasjon og tjenester. Stadig mer informasjon og tilgang til tjenester skjer nå digitalt, noe som har ført til at flere eldre og personer med funksjonsnedsettelse får vanskelig tilgang. I alt 20 prosent av eldre over 81 år opplyser at funksjonsnedsettelsen hindrer dem i bruk av internett og digitalt utstyr (8). Mange har ikke digital kompetanse overhodet, og den raske innføringen av offentlig digital bruk skaper funksjonshemming.

Stortingsmelding 27 (205-2016), Digital agenda for Norge, peker på målsettingen om å styrke digital kompetanse og deltakelse gjennom livet, men nevner ikke eldre spesifikt. Men også eldre er i stigende grad i ferd med å ta i bruk internett, og «de nye eldre» har digital kunnskap fra arbeidslivet. Eldresentra og Seniornett driver dataopplæring. CRPD har flere bestemmelser om universell utforming, som også angår eldre. Staten har (artikkel 9) en plikt til å sørge for at personer med funksjonsnedsettelse skal kunne delta på alle områder, og skal sikre (artikkel 21) at de kan bruke sin ytrings- og informasjonsfrihet.

NIM-rapporten konstaterer utfordringen når det gjelder digitalisering, men formulerer ingen krav eller peker på konkrete handlinger som oppfyller handlingsplikten.

Siste punktet gjelder eldre LHBTI-personers møte med helse- og omsorgstjenesten. Eldre lesbiske, homofile, bifile, trans- og interkjønnspersoner er i liten grad inkludert i forskning, og en vet lite om dem og deres møter med helsevesenet og det offentlige. En kan anta at de møter særlige utfordringer om åpenhet og respekt.

NIM anbefaler at en bør sikre økt kunnskap på dette feltet.

Sammenfattende må det sies at NIMS anbefalinger når det gjelder eldre og menneskerettigheter er forsiktige og tilbakeholdende, med få krav til handling. Mange råd dreier seg om å skaffe mer kunnskap på feltet.

Det foreligger et uavklart område mellom menneskerettighetene til personer med funksjonsnedsettelse, der handleplikten blir stadig tydeligere, og rettighetene til eldre personer med funksjonsnedsettelse. Hvor langt gjelder rettigheter og handleplikten for de første, og rettigheter for de siste – de eldre? Et illustrerende eksempel gjelder brukerstyrt personlig assistanse til personer med funksjonsnedsettelse. Skulle disse få beholde ordningen når de ble pensjonister? Eller enda mer radikalt: Skal eldre som får funksjonsnedsettelse, få brukerstyrt personlig assistanse? I dag er det en aldersgrense på 67 år.

Kultur- og likestillingsminister Trine Skei Grande (9) omtaler i Aftenposten regjeringens strategi for likestilling av personer med funksjonsnedsettelse; Et samfunn for alle (10). Den skal følges opp med en handlingsplan i 2019. «Det kommer en ny handlingsplan for universell utforming, og det jobbes med egen stortingsmelding for personer med utviklingshemning (kommer i 2020). Alt i alt skjer det en storstilt «inkluderingsdugnad» når det gjelder personer med funksjonsnedsettelse», sier hun.

Illustrerende er hva som ikke tas opp i NIM-rapporten om eldres menneskerettigheter. Det gjelder blant annet retten til privat- og familieliv (EMK artikkel 8) i sykehjem, eller sagt tydeligere – retten til enerom og til å bo sammen for eldre ektefeller. Retten til enerom er en sak som har stått på dagsorden i mange år. Et annet utelatt menneskerettslig felt er, som nevnt, aldersdiskriminering i arbeidslivet. Det er grunn til å anta at fremskritt når det gjelder eldres menneskerettigheter særlig vil komme som resultat av styrkede rettigheter til personer med funksjonsnedsettelse.

Likestillings- og diskrimineringsombudet hevder i svar til Trine Skei Grande (11): «For å si det kort: Norge har fremdeles en velferdstilnærming til funksjonshemmede, og ikke en rettighetstilnærming som sikrer selvbestemmelse og likestilling.»

En velferdstilnærming gjelder i enda høyere grad eldres menneskerettigheter. Dette vil bli presserende utfordringer framover, når den store økningen i antall eldre kommer.

Litteratur

1. Skarstad K. Funksjonshemmedes rettigheter. Fra prinsipper til praksis. Oslo: Universitetsforlaget, 2019.
2. Likestillings- og diskrimineringsombudet. CRPD 2015. Ombudets rapport til FNs komitè for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne – et supplement til Norges første periodiske rapport. 2015: 32-33.
3. Nasjonalforeningen for folkehelsen. Demenslinjen. Referert i NIM-rapporten s.19.
4. Malmedal W, Iversen MH, Sæbø VF, Kilvik A: Dette skjer ikke. Eller gjør det? Resultater fra en studie om seksuelle overgrep mot eldre i sykehjem. Trondheim: NTNU, 2016.
5. Vold og overgrep mot eldre personer. En nasjonal forekomststudie. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKTVS). Rapport nr. 9/17.
6. Otnes B. Menneskerettighetssituasjonen til beboere i sykehjem. Operasjonalisering og tallfesting ved hjelp av SSBs statistikk over kommunale omsorgstjenester. SSB. Notater 2018/28: 12.
7. Davidsen J. i NIM-rapporten 2019: 33.
8. SIFO. Eldres bruk av digitale verktøy og internett. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning 2014.
9. Trine Skei Grande. Grande svarer om funksjonshemmede. Aftenposten tirsdag 23. april 2019: 31.
10. Strategien “Et samfunn for alle – Regjeringens strategi for likestilling av mennesker med funksjonsnedsettelse for perioden 2020-2030”. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/et-samfunn-for-alle/id2623431/. 19.des. 2018
11. Likestillings- og diskrimineringsombud Hanne Bjurstrøm. Slik bidrar du til å likestille funksjonshemmede, Grande. Aftenposten lørdag 18. mai 2019: 34.